全国政协经济委员会办公室主任  陈惠丰 

  　
　　今年中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》），提出了选举和协商是“我国社会主义民主的两种重要形式”。这是对我国社会主义民主政治建设具有深远意义的一个新论断。特别是在当下，西方学术界作为探索民主理论发展新方向的一种新范式也提出了协商民主，这个论断更不仅在人民政协和统一战线系统，而且在学术界、理论界引起了广泛关注。
　　《意见》关于协商民主的论断既有重要的现实意义，也有重大的理论价值，可以从多方面进行深入的研讨，而首先需要研究讨论清楚的一个问题，就是《意见》提出的协商民主有什么含义，中共中央这时提出这个论断究竟有何意义？
　　联系当前我国和政协工作的大局以及《意见》的总体内容，我理解《意见》提出协商民主的论断至少包括三个方面的内涵，或者说主要有三个层次上的意义：
　　首先，中共中央颁布这个文件旨在加强人民政协工作，提出协商民主的主要目的也是为了推进政协工作，特别是把协商和选举并列为我国的两种重要民主形式，与我国实行的“两会制”的政治体制基本架构相对应，表明了协商民主是与我国多党合作和政治协商基本政治制度相联系的一种国家民主形式，从而进一步明确了人民政协在国家政治体制中的地位，以及作为一种民主形式在我国政治生活中的作用。
　　从大的背景看，协商民主的提出与中共十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确立为全面建设小康社会的一个重要目标是分不开的。与此相适应，就要求把人民政协的工作纳入发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的大格局之中，充分发挥人民政协作为一种民主形式在我国政治生活中的作用。
　　人民政协是新民主主义革命时期人民民主统一战线发展的产物。人民政协从成立起，就既是最广泛的统一战线组织，又是实现我国人民民主的一种重要形式。新中国的缔造者也是人民政协的创立者们早就论述过人民政协在这方面的作用。人民政协成立后曾经行使全国人民代表大会职权，并通过协商完成了创立新中国的历史使命。全国人大召开后，人民政协不再代其行职权，而作为统一战线组织继续存在，但仍然具有作为一种民主形式的作用。为此，当时仍任全国政协主席的毛泽东曾明确指出：有了人大并不妨碍成立政协进行政治协商，人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。曾经长期兼任国务院和全国政协主要领导职务的周恩来，更是不仅早在筹备成立人民政协时就提出，注重事前协商而不是最后表决是新中国新民主的一个特点，而且在人大召开后还从国家政治体制的角度，阐述了人民政协与人民代表大会和人民政府的关系，指出人民政协由各党派团体和各界代表人士组成，而人大“主要的是区域”，因此政协在国家政治生活中是“不可缺少的”。建国初期协商民主在我国政治生活中发挥了重要作用。政务院成立不久周恩来就提出政府要加强与全国政协的联系，支持政协全国委员会各工作组的工作，并主持制定了相关文件。其后，政府颁布的许多重要法案和政策，都曾拿到政协进行协商。
　　人民政协始终既有团结方面的作用又有民主方面的作用，但长期以来人民政协一直仅被定性为统一战线组织，直到改革开放后政协作为一种民主形式在性质上才逐步明晰起来。20世纪90年代初，中央正式明确了团结和民主是人民政协的两大主题。之后，政协章程又经过两次修改对政协性质的表述予以完善。1994年通过的政协章程修正案，在“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”后，增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”；2004年又增加了“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。
　　应当看到，在政协性质中确定人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”是十分必要的。人民政协作为统一战线组织当然也可以发扬民主，但统一战线毕竟是中国共产党的一项重要工作，强调的是协调处理中国共产党与其他党派和非中共的党外人士的关系。而民主首先是国家制度，是一种政治体制，发挥人民政协在民主方面的作用，首先需要从国家制度的角度明确人民政协在我国政治体制中的地位，人民政协与政治体制其他部分的关系。同时，从人民政协自身来看，政协中不仅有我国的各个党派，还包括诸多人民团体和各界代表人士；在政协的各界代表人士中，不仅有非中共人士，还有许多共产党员；发挥人民政协作为一种民主形式的作用，不仅要求重视发挥各民主党派和无党派人士的作用，而且也要发挥参加政协的各人民团体和各界代表人士的作用。特别是新时期以来，随着改革开放发展我国社会日益呈现出多样性的特点，人民政协作为保障和扩大我国社会各界有序政治参与的界别组织的特点日益突出，各级政协也已经形成了日常工作主要是以按界别设立的各专门委员会为基础，并且与相关政府部门联系合作的工作机制。因此，如果说在建国初期，在我国实行党政不分、高度集中的领导体制的状况下，人民政协的团结和民主两大主题尚可以在“统一战线”中一并包括而不加表明，但随着新时期强调从制度上推进社会主义民主政治，强调中国共产党要科学执政、民主执政、依法执政，就有必要在这方面进一步加以规范和区分。1994年，正是适应中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被确立为我国的一项基本政治制度并载入宪法，为了明确人民政协与我国基本政治制度的关系，人民政协在对其性质的表述中增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”一句。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实质上是社会主义民主制度，但就其强调中国共产党与各民主党派和无党派人士之间的合作而言，着眼的仍然是统一战线关系。为了更加清晰地表明，不仅包括各党派而且包括各团体和各族各界代表人士的整个政协组织在我国民主政治建设中的作用，2004年通过的政协章程修正案对政协性质的表述又作出补充，增写了“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”一句。
　　今年，中共中央颁布的《意见》提出选举和协商是“我国社会主义民主的两种重要形式”，更进一步从国家政治体制的角度明确了人民政协在我国社会主义民主政治建设中的地位和作用。仔细辨别《意见》关于协商民主的论述可以看到，它是相对于选举、作为我国社会主义民主的一种重要形式讲的。这里讲的“协商”对于人民政协来说，是对政协作为一种民主形式所具有的特点的描述，而不是讲政协的一项具体职能，人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能应当都属于其范畴。文件把协商与选举并列为我国的两种民主形式，与我国实行的“两会制”的政治体制基本架构相对应，表明了协商民主是与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式。在我国，人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度。体现我国人民民主在政治体制上的一个突出特点，就是既有通过选举产生的人民行使国家权力的机关———人民代表大会，又有通过协商产生的各党派团体和各族各界代表人士发扬民主的重要形式———人民政协。“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。”可见，两种民主形式的提出，是立足我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的总体布局，着眼于国家政治制度层面，与我国政治体制的基本架构相适应的。正是为了阐明人民政协作为一种国家民主形式在我国政治体制中的地位和作用，《意见》在论述两种民主形式的第三条，首先就提出“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”并且最后落在“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”
　　第二，两种民主形式强调的是“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商”，其主语是“人民”，因此这里讲的“协商”不仅限于人民政协而具有广泛的内涵，《意见》所说的两种民主形式不是民主的具体形式而是我国社会主义民主的基本形式，中共中央提出这个论断是着眼于推进整个国家的社会主义民主政治建设，力图通过健全民主制度、规范民主形式、完善民主程序，使我国最广大的人民享有最充分的民主。
　　在现代社会，协商和选举一样存在于社会的许多领域和许多社会政治组织中，从这个角度说协商和选举一样作为民主形式具有普遍意义。在我国，由于社会主义民主性质的要求和历史传统与现实情况的原因，协商作为一种民主形式更是广泛地存在于社会政治生活的各个方面、各个层次。在党派之间、社会政治组织与国家机关之间以及党派、社会政治组织和国家机关内部都有协商。从多党合作和政治协商制度来看，协商民主所涵盖的范围就不仅限于人民政协，它还包括中国共产党与八个民主党派和无党派人士之间的各种协商和互相监督。并且，由于各民主党派作为参政党还广泛地参加国家权力机关、政府机关和司法机关的工作，在这些国家机关以及一些重要企事业单位、社会组织中，也有中国共产党与民主党派和党外人士的合作共事，因此也有许多党内外间的协商。从整个国家的政治生活看，协商也广泛地存在于人民代表大会制度、民族区域自治制度、中国共产党的党内民主以及基层群众自治等各个领域。比如，我国人大代表、党代会代表的产生，从代表候选人的推荐提名，到确定代表候选人预备人选、初选名单，都要经过上下结合、反复酝酿，广泛听取意见。我国政治生活中实行民主集中制，要有效地实现民主基础上的集中，也需要有充分的协商。在国际领域，我国奉行国家不分大小、一律平等、相互尊重、和平共处的外交方针，协商更是维系国际关系民主化的主要方式。因此，《意见》所讲的作为我国社会主义民主两种重要形式之一的协商民主，不是指一种具体的民主形式，而是指一个民主的类型，是一种以协商为特点、具有广泛适用性的基本民主形式。
　　提出选举和协商两种民主形式，势必涉及到两种民主形式的关系，对这个问题必须有一个正确的认识：
　　首先，应当看到这两种民主形式在我国政治生活中是相辅相成、相互补充、不可缺少的。无论是选举还是协商，对实现我国政治生活的民主化都具有不可替代的作用。选举是民主政治的基本要求，是体现人民当家做主、掌管国家权力的根本保证，没有广泛的选举就没有民主。但选举不是民主的唯一形式。协商可以包容各方、平等交流、理性讨论，有利于加强沟通、增进理解、形成共识，能够使我们的民主更广泛、更充分、更充满活力又保持和谐。如何在保持经济持续发展与社会和谐的同时切实发展民主政治，是中国政治体制改革的一个重大问题，而在稳步推进选举民主的同时积极实施协商民主，应是破解上述难题的一个很好的选择。
　　其次，这两种民主形式又常常是互相联系、互相渗透、交织在一起的。在我国，不仅选举中有协商，而且协商中也有选举表决。比如在人民政协，虽然政协委员由协商产生，政协工作也主要采取求同存异、协商一致的原则。但包括政协常委等一些人选的产生，政协一些决议、文件的通过，也还是需要经过选举表决。加强人民政协的建设，推进政协履行职能的制度化、规范化、程序化，除了要健全、规范、完善关于协商的制度、内容、形式和程序外，也包括要健全、规范、完善政协的选举表决制度。
　　最后，正确看待这两种民主形式的关系还有一点需要注意，就是不能简单地给这两种民主形式划分高低，而必须看到它们是平等的。1954年，针对人大召开后出现有些人轻视政协的现象周恩来曾专门指出：人大、政协“两会只是有权力之分，无高低之别……政治地位上是平等的。”平等是民主的一条基本原则。给选举和协商两种民主形式划分高低，实质上是以是否拥有权力来看待其地位。这种以权为贵的思想，从根本上就是违背民主精神的，因此应当彻底摒弃。
　　第三，两种民主形式特别是其中关于协商民主的论断，是中国共产党适应时代要求把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，其中不仅凝聚着中国共产党在长期革命和建设中积累的政治智慧和经验，而且体现了中华民族的优秀历史文化传统，具有鲜明的中国特色，表明了中共中央发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，坚持顺应时代潮流又扎根于中国土壤，走中国特色社会主义政治发展道路的战略选择。
　　在中国这样的大国要走出一条自己的政治发展道路，必须既顺应时代潮流，有远大的眼光；又扎根于中国土壤，有自己的根基、自己的理念。两种民主形式特别是协商民主的论断，就是一方面准确把握时代特点，基于对我国社会主义社会发展规律和人类社会发展规律的新认识；另一方面准确把握中国国情，基于对中华民族优秀传统的继承发扬和当代中国现实的深刻理解提出来的。关于协商民主与中国传统文化和相关国情的关系，作者在《顺应时代潮流，走中国自己的政治发展道路》一文中已有论述，这里仅着重就中国共产党对我国社会主义社会和时代发展的新认识及其与协商民主的关系作一些分析。
　　中国共产党关于协商民主的思想早已有之，毛泽东尤其是周恩来在人民政协成立前后就曾明确提出政治协商是中国新民主的一个特点，并较系统地阐述了人民政协作为实施这一民主的机关在我国政治体制中的地位以及在工作中应当遵循的原则和方法。今天中共中央提出两种民主形式的论断与老一辈革命家当年提出协商民主的思想可以说是一脉相承的。但在肯定这一点的同时还应当看到，今天中共中央提出两种民主形式的论断也包含有适应时代要求的发展创新，其中一个带有突破性的重大理论创新，就是当年老一辈革命家提出协商民主的思想，主要是与当时坚持的革命统一战线相关联；而今天中共中央提出协商民主的论断，则是建立在新时期中国共产党对社会主义社会和时代发展新认识的基础上，特别是与得出构建社会主义和谐社会这个重大历史结论紧密相连的。
　　统一战线是不同的社会政治力量为了实现一定的共同目标在共同利益基础上结成的政治联盟。政治协商是不同方面的政治代表通过不强加于人的商量讨论在一些重大问题上求得一致。开展政治协商是巩固和发展统一战线的必然要求。由于中国进入近现代后逐渐演变出一种两头小、中间大的社会阶级结构，这种社会状况使统一战线在中国革命中获得了极大发展，成为中国共产党夺取革命胜利的一大法宝。随着中国革命的胜利以及在这一胜利进程中形成了中国共产党领导的包括四个革命阶级的人民民主统一战线，“并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”，同时作为统一战线组织的人民政协在成立后又担负起执行人民代表大会职权、创建新中国的历史使命，这就必然地要求把政治协商从协调统一战线内部关系的方式方法，发展成为体现我国人民民主的一种重要形式，并提出关于协商民主的思想。由人民政协和新中国建立的历史可以看到，协商民主之所以能在上个世纪中叶就在中国提出并付诸实行，是与中国特殊的社会历史条件及其所决定的中国革命的特点密切相关的。协商民主是中国新民主主义革命胜利的结果，是中国革命统一战线发展的产物。但是，也正由于建国初期的协商民主是与革命统一战线联系在一起的，又使之难免带有历史的局限性。在中国革命中产生的统一战线是建立在阶级分析的理论基础之上的。建立统一战线乃是为了联合一切革命阶级孤立和反对极少数反动阶级，其实质是一种“特殊形式的阶级斗争”。因此，与这种统一战线相连的协商民主就很容易受到阶级斗争的影响。建国初期人民政协实施协商民主曾有过蓬勃发展的黄金时期，但1957年后随着阶级斗争的扩大化便开始受到冲击，到文化大革命时期“左”的错误发展到“以阶级斗争为纲”，人民政协更被迫停止办公，协商民主也荡然无存。直到中共十一届三中全会实行拨乱反正，人民政协和协商民主才又发展进入了一个新的历史时期。
　　新时期协商民主不仅在中国得到恢复并且有了新的发展。之所以有这个新发展，就是因为这个时期中国共产党对社会主义社会及时代发展有了新的认识，在思想上、实践上有了新的突破。回顾从拨乱反正到今天新时期的整个发展历史，中国共产党对社会主义社会的认识经历了两个具有深远意义的思想飞跃：一个飞跃是在新时期刚刚开始，中共中央总结建国以来的历史经验特别是文化大革命的历史教训，果断纠正“以阶级斗争为纲”的错误，确认我国的社会阶级状况发生了根本变化，阶级矛盾不再是我国的主要矛盾。正是在这一认识的基础上，中共中央作出了党和国家的工作重点实行战略转移的重大决策，实现了我国历史从长期搞阶级斗争到改革开放和现代化建设的伟大转折，统一战线和人民政协也因此而发展进入了新的历史时期。经过二十多年的改革和发展，中国社会又发生了翻天覆地的变化，在系统总结这些新变化同时科学分析时代新特点的基础上，中国共产党对社会主义社会的思想认识又产生了一个新飞跃，这个飞跃就是：确定社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，构建社会主义和谐社会是建设中国特色社会主义的一项重大战略任务。在过去一个很长的时期，我们对社会主义社会曾经有两个僵化、片面的认识。一个是认为既然实行无产阶级专政的社会主义社会是向“无阶级社会的过渡”，那么这就是一个可以通过加速发展很快度过的阶段。基于这个认识，在实践中便“急于求成”，追求不断“跃进”，直到新时期提出社会主义初级阶段的理论才彻底纠正了这一错误。除了对社会主义社会的长期性缺乏理解还有一个曾长期困扰我们的片面认识，就是认为社会主义社会既然最终要“消灭一切阶级”、消灭“三大差别”，那么其一定是一个随着发展经济社会结构日益简单化的社会。基于这个认识，在实践中便盲目求纯，追求“一大二公”，同时在政治生活中大抓阶级斗争。这种盲目求纯的错误直到经过二十多年的改革开放，通过分析总结实践经验和我国社会产生的深刻变化及新的时代特点，得出构建社会主义和谐社会的历史结论，才真正得到了彻底纠正。按照今天我们的认识，社会主义社会如同所有现代社会一样，不是随着发展社会结构日益简单而是日益丰富、复杂，社会面貌日益呈现出多样性的特征。但这种社会的多样性如同自然界的多样性，不是弊病而是生机活力的源泉。因为社会主义制度从根本上消除了导致阶级对立的根源，社会各方面成员在根本利益上是一致的，社会主义社会在本质上是和谐的，社会主义社会的多样性之间可能产生矛盾但没有根本的利害冲突，各种多样性能够和谐共处。（与此同时我们认为世界文明的多样性也是长期存在的，和平、发展、合作是当今时代的主题，世界各国应共同努力建立一个和谐世界。）正是因为社会主义社会具有这种多样性统一的特点，社会各方面成员既可以有不同的思想观念、价值取向、行为方式和利益要求，又能够在共同的大目标下和谐相处，所以他们之间才需要也能够实现协商对话。协商民主是以承认和尊重社会多元为基础，以维护和实现公共利益为目标的。社会主义和谐社会与协商民主有着内在的、本质的联系。构建社会主义和谐社会的理念和任务的提出，为大力发展协商民主提供了坚实的理论和现实实践的基础。
　　总之，协商民主是一种与我国多党合作和政治协商基本政治制度相联系、与我国“两会制”的政治体制基本架构相对应的国家民主形式，是体现我国广大人民当家做主、具有广泛适用性的社会主义基本民主形式，是适应时代潮流又传承了中华民族优秀历史文化传统、有着鲜明中国特色的民主形式，提出协商民主表明了中共中央坚持走中国特色社会主义政治发展道路的坚定决心和战略选择。
　　长期以来，我们对民主问题的认识主要是强调其性质、本质和内容，而对民主的制度、形式、程序等问题则常常忽视。我国以及世界其他社会主义国家的历史和实践都证明，如果没有一套系统的制度、形式和程序来保证，民主将不仅难以保障而且无法运行。两种民主形式的提出对于切实推进我国社会主义民主政治具有至关重要的意义。我们要深刻认识、准确把握协商民主的蕴涵，并且努力将其进一步落实为一系列可操作的具体制度、形式和程序，以扎实稳步地把我国的民主政治建设推向前进。